1998-2004年中国财政政策效果分析(一)

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摘要
1998—2004年中国财政政策对中国的经济发展起到了非常重要的作用，分别择机实施了“适度从紧”的财政政策与积极的财政政策，充分显示中国政府驾驭宏观经济调控的能力。本文通过对基础数据的研究分别从财政政策变化内容、投资与经济增长以及财政收入和支出的相互关系，最后还借助IS-LM曲线模型分析了财政政策的正效应和负效应。
引言：
财政政策是通过税收和政府支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。 一个国家在一定经济发展阶段实施何种财政政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。宏观经济运行千姿百态，但概括起来讲，也就是三种类型。一种类型是社会总供给大于社会总需求，即“通货紧缩”，表现为物价总水平下降。应对通货紧缩局面，应该采取扩张性财政政策和扩张性货币政策。第二种类型是社会总供给小于社会总需求，即“通货膨胀”，表现为物价上涨。这种情况下，应该采取紧缩的财政政策和紧缩的货币政策。第三种类型就是社会总供给和社会总需求基本平衡，但在结构上有矛盾，冷热并存，发展不均衡。此时应采取稳健财政政策，即在总量上不做太大的动作，但在结构上有保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。 
中国在1998年至2004年期间，先后两次采取了积极财政政策。第一轮积极财政政策为1998年到2000年。为了应对东南亚金融危机的冲击，1998年增发了1000亿元中长期建设性国债，赤字规模相应扩大到1673亿元，比上年增加542亿元。1999年经济形势继续严峻，当年分两次增发国债1100亿元，同时增加赤字689亿元。第二轮积极财政政策始于2002年。“911”恐怖袭击事件之后，美国经济增速显著下降。在第三季度出现负增长后，更加坚定了人们对美国及国际经济不景气的悲观看法。为了应对外部经济环境的明显恶化以及入世带来的新的竞争不确定性，政府灵活运用了相机抉择原理，再次启动了新一轮扩张性财政政策。

一、1998-2004年财政政策变化内容
（一）实施积极财政政策的依据
1998年在亚洲爆发了一场涉及面广，破坏力大的金融危机，受亚洲金融危机的影响，我国外贸出口难度加大，外需不振，出口对经济增长的拉动作用明显减弱；长期实行粗放型的发展模式，低效率投入导致低水平重复建设，造成了产业结构与经济结构严重失衡，以内需不振、经济增长速度减缓为表现形式的国民经济深层次矛盾开始凸现，面对这一严峻的经济形式，中央果断地决定实施积极的财政政策。 
财政政策的主要内容包括目标、手段及种类等。财政政策的目标是财政政策的核心内容之一。财政政策的目标应与经济目标相一致主要有：（1）稳定物价；（2）促进经济增长；（3）充分就业；（4）国际收支平衡。我国通过积极财政政策的实施拉动了国内有效需求，有力促进了经济增长，优化了我国经济结构，为社会经济的可持续发展奠定了基础，增强了防范和化解金融风险的能力，新增国债中用于国有企业技术改造和技术进步，这都极大提升国有企业的竞争力。
（二）施行积极财政政策的主要措施 
所谓积极的财政政策是指通过减税和增加财政支出等措施以增加和刺激社会总需求的一种政策。减税可以增加民间的可支配收入，在财政支出规模不变的情况下，也可以扩大社会总需求；财政支出是社会总需求的直接构成因素，增加财政支出会直接增加社会总需求。
1998年以来我国实施的积极的财政政策，就是针对国内外经济形势的变化而采取的措施。内容包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加对下岗职工的社会保障支出等。这些积极财政政策有效地拉动了社会需求，促进了国民经济的持续快速健康发展。
1、发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。近6年共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1：5（1998～2002年共发行长期建设国债6600亿元，形成总投资规模32800亿元）测算，将拉动形成投资总规模3．5万多亿元。到2002年底累计完成投资2．46万亿元，集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目，基础设施的“瓶颈”约束基本改观，经济结构优化也取得明显成效。
2、注重发挥税收政策的作用，支持扩大国内外需求。从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收；从1999年7月1日起，对符合国家产业政策的技术改造项目购置国产设备的投资，按40％的比例抵免企业所得税；连续多次提高出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右；从1999年11月1日起，对居民存款利息恢复征收个人所得税，到2003年底累计组织收入超过1000亿元。这些税收政策的调整和实施，有利于扩大国内外需求。
3、注重调整收入分配政策，增强居民消费能力和企业自主投资能力。1998年以来，我国连续三次提高机关事业单位职工工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，使机关事业单位职工月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2002年的823元，翻了一番。2003年又进一步提高到877元。同时，提高了社会保障水平，1998～2003年中央财政大幅增加对“两个确保”和城市“低保”的投入，共安排资金2620亿元左右。这些收入分配政策的调整和实施，有利于增强居民消费能力。
4、结合财政体制完善，强化财政政策作用。2003年，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到11849，5亿元，年均增长18．7％；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，中央财政转移支付总额由1997年的2857亿元增加2003年的8687亿元，年均增长20．4％，高于同期中央财政本级收入增幅1．7个百分点，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。
5、在财政政策的具体措施设计中，注重发挥与货币政策的协同作用。长期建设国债主要是面向国有商业银行发行的，国债投资项目也带动了银行的配套贷款，在一定程度上提高了银行资金的运营效益，充分发挥了财政政策和货币政策相互协凋与配合的作用。
总之，根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，中央确定了财政政策的取向，做出了积极的财政政策，这是一种客观的、必然的、符合现实的科学选择。
二、1998—2004年投资和经济增长及财政收入和支出的相互关系
投资率指标是资本形成总额与支出法GDP 总值的比，我国现行的投资率指标的计算是以国家统计局规定的口径，即全社会固定资产投资总额与生产法GDP总值的比。该指标虽然是相对指标，但用于观察全社会一定时期投资状况时，比投资总额指标更优越，因为该指标最明显的优点是把投资与经济增长紧密联系起来。
（一）投资增长变化
我国自1998 年以来，投资率一直持续高位。1998-2004 年，我国平均投资率为39.2%，2004 年投资率高达51.5%。依据世界银行资料，我国投资率不仅高于世界平均水平，也分别高于低收入、中等收入和高收入的国家的平均水平。2002 年世界平均投资率为19.9%，其中低收入国家为19.7%，中等收入国家为22.9%，高收入国家为19%，我国同期水平为39.4%，高出世界平均水平19.5 个百分点。
近年来，形成我国高投资率尽管有一些客观原因，例如，既有发展阶段和具体国情方面的原因，也有短期经济波动和体制方面的原因，但过高投资率给宏观经济带来的负面影响是不可低估的：过高投资率影响宏观经济运行的稳定性，甚至会导致过大的经济波动；促使能源、交通和主要原材料供应紧张，部分产品价格上涨过快，引发通货膨胀；加剧了一些行业和领域盲目扩张和重复建设，导致投资效率下降；造成银行资产质量下降，增大了金融风险等等。
（二）经济增长速度变化
伴随着政府财政投资的逐年增加，经济增长也显现出来，呈现逐年增加的趋势。从1998年6.8%到2004年9.1%的经济增长速度，说明了中国积极的财政政策和货币政策起到了一定的作用。积累了适应现代市场经济发展要求的、全过程的宏观调控经验。这里所说的全过程包括以下四个阶段：①1992-1997年积累了经济“软着陆”的经验。这期间经济增长率由14.2%缓慢地下降到8.8%，处于我国现阶段经济增长合理区间的上限以内。②1998-1999年又积累了制止经济增速过渡下滑的经验。这两年经济增长在合理区间下限以上。③2000-2002年积累了经济缓慢回升的经验。这三年经济增长率分别为8%，7.3%和8.3%，均高于1999年。④2003年下半年—2004年，又 积累了治理局部过热，避免经济大起以及必然大落的经验。这两年经济增长率分别为9.3%和9.5%，处于经济增长合理区间的上限线内。当然，上述经验还只是初步的，需要发展与完善。但在我国历史上是空前未有的，在国际上也不多见。它是知识形态上的一笔巨额的、宝贵的资本，是我国今后经济持续快速发展的重要保证。
（三）财政收入、支出变化情况
1998-2004年财政支出结构调整力度陆续加大。调整和优化支出结构不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施,也是规范政府职能的迫切需要。财政支出结构调整的目的,就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。对一般性支出坚决实施零增长政策。
经济全球化条件下改革开放效应。改革开放20多年来，我国已经初步建成了社会主义市场经济体制的基本框架，形成了全方位、宽领域、多层次的对外开放的总体格局，并成为这期间经济持续快速发展的最根本动力。但这是否可以成为“中国改革开放在释放生产能力方面已经走到尽头”的观点的论据呢？不能。这种说法既不符合国际经验，也不符合中国实际。就国际经验来说，如果以市场经济发展较早的英国算起，作为社会生产资源主要配置方式的市场经济已经经历了二三百年的时间。而且，在可以预见的将来，还看不到这种市场经济制度在释放生产力方面已经走到来尽头。为什么中国市场取向改革才进行了20多年，就达到了这一步呢？就我国当前实际状况来看，更不能这样说。实际上，中国的改革开放在释放生产力方面还有巨大的潜力。这主要表现在以下几个方面：一是中国已有改革还远远没有到位；二是改革发展很不平衡；三是改革处于攻坚阶段。其难度更大，但作用也往往更大。四是伴随改革的进展，进一步深化改革的条件更成熟，方法更完善。这就使得改革仍将在一个长期内成为中国经济发展的根本动力。
总之，中国有许多有利条件，实现经济的快速平稳持续发展。对此，必须树立坚定的信心。
三、IS-LM曲线模型分析
近年来，在世界经济增长不断减缓的大背景下，中国经济却持续保持着骄人的增长率，其中，政府所运用的财政政策和货币政策两大主导政策工具起到重要的作用。在实践中，改革开放的前几年，一方面由于财政收入占GDP的比重不断下降，国民收入分配格局向居民倾斜；另一方面，由于财政政策运行机制上存在着问题，使得财政政策的调控功能难以发挥作用。同时，中央银行制度的独立使得货币政策在宏观调控中形成了“独木撑天”的局面… 。但是面对1998年以后我国经济的通货紧缩问题，货币政策却陷入了深深的困境，无法有效地启动经济 。为此，政府部门和理论界基本达成共识，那就是启用财政政策来启动经济增长。根据总需求理论，增加财政支出对经济增长具有促进效应，这种效应主要表现为对总需求的变化产生明显的影响。
IS－LM曲线的相交点是商品市场和货币市场的同时均衡点，政府可以通过财政政策与货币政策调节投资、消费、储蓄、货币供给、货币需求等经济变量之间的关系，从而使利息率与国民收入能互相配合，减少调控中可能出现的矛盾，达到预期目标。
一国政府如果采取扩张性财政政策，例如，增加政府支出或降低生产率，能够扩大总需求，增加国民收入，但也会引起利率提高，从而抑制私人投资，产生挤出效应，弱化财政政策对经济的扩张作用。如果同时采取扩张性货币政策，通过中央银行的公开市场业务，购进有价证券或降低存款准备金率和再贴现率，增加货币供应量，就可以抑制利率上升，扩大信贷，刺激企业投资，消除或减少扩张性财政政策的挤出效应，扩大总需求，其结果是在保持利率不变的条件下，有效地刺激经济发展，使国民收入增加。西方国家的实践证明，同时采用扩张性财政政策和扩张性货币政策，把这两种扩张性政策搭配在一起，在短期内会增加社会需求，比单纯运用财政政策或货币政策有着更大、更迅速地缓和衰退、刺激经济的效果。
（一）我国IS—LM宏观经济模型
IS—LM模型所表示的经济关系是建立在完善的市场经济中的消费行为、投资行为和货币需求行为基础之上的。通过对中国的实际经济数据进行计量分析，可认识中国的消费、投资等行为。